申请人：福建鑫祥建设工程有限公司，住所地：莆田市荔城区天尾镇东星委员会南少林商城，统一社会信用代码：9135030078216755X7。

法定代表人：朱小娟。

被申请人：平潭综合实验区环境与国土资源局

地址：平潭综合实验区金井湾商务营运中心7#8层。

法定代表人：孙树群，局长。

申请人因对被申请人做出的《行政处罚决定书》（岚环土罚字〔2018〕5号）不服，于2018年3月2日向本机关提起行政复议申请。由于申请人首次提交的复议书内容等不符合《中华人民共和国行政复议法实施条例》第二十九条的规定，本机关书面告知申请人限期补正申请材料。申请人于2018年3月12日向本机关提交补正申请材料，本机关依法已予受理。2018年5月11日经批准延期审理。本案现已审查终结。

申请人请求，撤销被申请人作出的岚环土罚字〔2018〕5号《行政处罚决定书》。

申请人称：

一、处罚决定书认定“储存库未经环评擅自建设”的违法行为，已经超过2年的处罚时效，不得再予以行政处罚。

被申请人依据《中华人民共和国环境影响评价法》第二十五条“建设项目的环境影响评价文件未依法经审批部门审查或者审查后未予批准的，建设单位不得开工建设”，认定申请人在储存库未依法获取审批部门的环境影响评价文件，擅自开工建设属违法行为。申请人认为根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外”和第二款“ 前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”，储存库于2010年开工建设，2011年就已建设完成，建设行为就已终了，已超过处罚时效，故被申请人不得再因“储存库未经环评擅自建设”行为给予行政处罚。

二、储存库建设于2010年，对其法律后果的评判应该适用2016年9月1日修改前施行的《环境影响评价法》。

被申请人如果认为储存库建设未依法报批建设项目环境影响评价文件，行政处罚依据不得使用2016年9月1日修改后的《环境影响评价法》。储存库建设于2010年，根据法不溯及既往的原则，对建设单位的行为进行法律评价应该适用自2003年9月1日起施行、2016年9月1日修改前的《环境影响评价法》。该法修改前的第三十一条规定“建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件，擅自开工建设的，由有权审批该项目环境影响评价文件的环境保护行政主管部门责令停止建设，限期补办手续；逾期不补办手续的，可以处五万元以上二十万元以下的罚款，对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分”。如果被申请人认为存在违法行为，首先应该责令停止建设，限期补办手续；如果逾期不补办手续的才能给予行政处罚，不得直接给予行政处罚。

三、储存库的建设不需要配套建设环境保护措施

《建设项目环境保护管理条例》第二十八条“违反本条例规定，建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该建设项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款”，其适用的违法行为应当是主体工程已依法履行了环境影响评估手续，但需要配套建设的环境保护措施未建成、未经验收或者经验收不合格，正式投入生产或者使用的情形。本案建设单位的违法行为主要是未取得环境评估报告，与本条规定的内容毫不相干，依照该条的规定实施处罚属于适用法律错误。依据该规定进行处罚的前提是储存库的建设需要配套建设环境保护措施。如果被申请人没有证据证明储存库的建设需要配套建设环境保护措施，说明储存库的建设不需要配套建设环境保护措施。被申请人引用该条款对于申请人进行处罚，适用法律错误。

四、《行政处罚决定书》（岚环土罚字〔2018〕5号）违背了行政法基本原则，并未客观、公正的进行行政处罚。

《中华人民共和国环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》的立法目的是为了防治产生新的污染，破坏环境的行为，而申请人的储存库投入生产经营至今并未发生过环境污染、破坏环境的事情。加之，申请人在平潭综合实验区参与了众多政府基础设施建设项目，如停止仓库的生产、使用并恢复原状将给平潭综合实验区的建设及申请人造成重大损失。

申请人提交的证据材料：《行政处罚决定书》（岚环土罚字〔2018〕5号）。

被申请人称：2016年10月25日，被申请人执法人员现场检查时发现，在北厝镇美楼村三十六脚湖保护区内有两栋建筑，经向现场负责人了解，这两座建筑物为福建鑫祥建设工程有限公司的仓库，建筑面积约为100平方米，其中一座用于存放炸药，一座用于存放雷管。根据该单位陈述，该项目总投资额为壹佰伍拾万元，未办理环评审批手续，正式投入使用前未建成需要配套的环境保护设施。2017年1月24日，被申请人下达《行政处罚决定书》（岚环土罚字〔2017〕7号）；2017年4月1日，申请人向省环保厅申请行政复议；2017年7月10日，省环保厅下达复议决定书，撤销被申请人作出的《行政处罚决定书》（岚环土罚字〔2017〕7号），责令三个月内重新作出处罚。2017年8月18日，被申请人执法人员对该案件进行补充调查取证（依据现场检查笔录、询问笔录）。根据补充调查取证情况，2017年9月18日，被申请人向申请人重新下达《行政处罚事先（听证）告知书》（岚环土罚告字〔2017〕41号），明确告知申请人所享有陈述、申辩及申请听证的权利。2017年9月21日，申请人向被申请人提出书面听证申请；2017年10月19日，被申请人举行听证会；对申请人会上提出的“法不溯及既往”和“违法行为在两年内未被发现的，不再给予行政处罚”等意见，经研究不予采纳（详见听证笔录、听证报告）。根据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条第一款“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书、报告表，或者未依照本法第二十四条的规定重新报批或者报请重新审核环境影响报告书、报告表，擅自开工建设的，由县级以上环境保护行政主管部门责令停止建设，根据违法情节和危害后果处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款，并可以责令恢复原状；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分”；《建设项目环境保护管理条例》第二十八条“建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，由审批该项目环境影响报告书、环境影响报告表或者环境影响登记表的环境保护行政主管部门责令停止生产或者使用，可以处10万元以下的罚款”之规定，以及《福建省环境保护行政处罚自由裁量权细化标准》第14点“列入报告书类的，环境保护设施尚未建设，主体工程投入生产或者使用的，可处6万元以上8万元以下的罚款”的裁量标准，2018年1月11日，我局作出《行政处罚决定书》（岚环土罚字〔2018〕5号）。

被申请人提交的证据材料：1.环保行政案件立案审批表（岚综实环土立字〔2016〕9号）；2.现场检查（勘察）笔录（第一次）；3.询问笔录（第一次）；4.环保行政案件调查报告（第一次）；5.《行政处罚事先告知书》（岚环土罚告字〔2016〕11号）及送达回证；6.《行政处罚决定书》（岚环土罚字〔2017〕7号）及送达回证；7.第二次检查现场照片；8.行政复议决定书（闽环复议〔2017〕8号）；9.现场检查（勘察）笔录（第二次）；10.企业相关材；11.询问笔录（第二次）；12.行政处罚案件调查报告（第二次）；13.案件集体讨论笔录（第二次）；14.案件处理内部审批表（岚环土罚告字〔2017〕41号）；15.《行政处罚事先（听证）告知书》（岚环土罚告字〔2017〕41号）及送达回证；16.行政处罚听证相关材料；17.案件处理内部审批表（岚环土罚字〔2018〕5号）；18.《行政处罚决定书》（岚环土罚字〔2018〕5号）及送达回证。

本机关经审理查明：

2016年10月25日，被申请人对位于平潭县北厝镇美楼村赤土山的两栋仓库进行现场检查，并制作现场检查（勘察）笔录、询问笔录并拍照取证。被申请人检查发现，该仓库为民用爆炸物品储存库，建设单位为福建鑫祥建设工程有限公司。该项目固定资产投资150万元，未办理环评审批手续，未通过环保验收。

2016年10月28日，被申请人以该项目涉嫌违反建设项目环境影响评价制度、涉嫌违法建设项目环保“三同时”制度，予以立案。

2017年1月24日，被申请人作出《行政处罚决定书》（岚环土罚字〔2017〕7号）并向申请人送达。

2017年4月1日，申请人向本机关提起行政复议申请。

2017年7月7日，本机关认为被申请人作出的行政处罚决定存在认定事实不清、证据不足问题，因此，作出《行政复议决定书》（闽环复议〔2017〕8号），撤销被申请人作出的《行政处罚决定书》（岚环土罚字〔2017〕7号）并责令其三个月内重新作出处罚。

2017年8月18日，被申请人进行补充调查，制作现场检查（勘察）笔录、询问笔录并拍照取证。

2017年9月18日，被申请人经内部审批及集体讨论后，制作《行政处罚事先（听证）告知书》并送达申请人。

2017年10月19日，被申请人举行听证。

2018年1月11日，被申请人对申请人作出《行政处罚决定书》（岚环土罚字〔2018〕5号）并送达申请人。

本机关认为：

一、被申请人对“未批先建”违法行为的行政处罚超过法定追溯期限，不符合法律规定。

根据被申请人提供的证据3《询问笔录》（2016年10月25日）中，申请人涉案爆炸物品储存库负责人翁祖强回答：“该库于2011年开工建设，于2014年由福建勇鑫爆破工程有限公司转让给福建鑫祥建设工程有限公司”，证据11《询问笔录》（2017年8月18日）中，申请人涉案爆炸物品储存库负责人翁祖强回答：“该炸药仓库是福建勇鑫爆破工程有限公司于2010年建设的，2014年福建勇鑫爆破工程有限公司合并到福建鑫祥建设工程有限公司”“按照规定炸药库不允许个人经营，不管是福建勇鑫爆破工程有限公司还是福建鑫祥建设工程有限公司实际上都是我自己在经营该炸药仓库，只是挂靠的单位不同而已”，以及申请人在《行政复议申请书》中陈述“储存库于2010年开工建设，2011年就已建设完成”等证据材料，可以认定2014年前案涉爆炸物品储存库已经投入使用，由此可以认定案涉爆炸物品储存库的开工及建设终了行为发生在2014年前，而被申请人于2016年10月25日发现申请人违法行为，2016年10月28日立案。

根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条第一款“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外”和第二款“前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算”的规定，被申请人对“未批先建”违法行为的行政处罚已超过2年追溯期限，不符合法律规定。

二、被申请人对违反“三同时”违法行为的行政处罚，事实认定清楚、适用法律正确。

根据全国人大法工委《建设项目环境管理如何适用法律的答复》（法工委复〔2007〕2号）“关于建设单位未依法报批建设项目环境影响评价文件却已建成建设项目，同时该建设项目需要配套建设的环境保护设施未建成、未经验收或者经验收不合格，主体工程正式投入生产或者使用的，应当分别依照《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条、《建设项目环境保护管理条例》第二十八条的规定作出相应处罚”，申请人同时构成“未批先建”和违反环保设施“三同时”验收制度两个违法行为，应分别依法作出相应处罚。2016年10月25日、2017年8月18日，被申请人现场检查时，发现该项目需要配套建设环境保护设施未建成、未经验收已正式投入使用的违法行为，并根据《建设项目环境保护管理条例》（国务院令第253号，1998年发布施行）第二十八条规定，对申请人违反环保设施“三同时”验收制度的违法行为予以行政处罚，事实认定清楚、适用法律正确。

综上，被申请人对申请人“未批先建”违法行为的行政处罚决定超过法定追溯期限，不符合法律规定。根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第（三）项规定，本机关决定如下：

撤销被申请人作出的《行政处罚决定书》（岚环土罚字〔2018〕5号）。

申请人如不服本行政复议决定，可自收到本行政复议决定书之日起15日内，向人民法院提起行政诉讼。

   福建省环境保护厅

                               2018年6月12日

（此件主动公开）

福建省环境保护厅办公室                                                2018年6月12日印发